新时期水土保持工作的思考

孙晓山

    【核心提示】新修订的《水土保持法》强化了政府的水土保持主体责任，强化了水土保持规划的法律地位、水土保持预防保护、水土保持方案管理制度、水土保持补偿制度、水土保持法律责任，对进一步依法保护水土资源，加快水土流失防治进程，防灾减灾，改善生态环境，保障经济社会可持续发展具有重要意义。

    水土保持作为我国的一项基本国策，为保护水土资源，改善生态环境，保障经济社会可持续发展，作出了应有的贡献。自1991年《水土保持法》颁布实施以来，水土保持事业走上了依法行政的道路。

    在新的形势下，新修订的《水土保持法》于今年3月1日正式颁布实施，它的颁布实施是水利法制建设的重要里程碑，为水土保持事业发展提供了重要的法律保障。下一步江西省将出台《实施<中华人民共和国水土保持法>办法》，推动全省水土保持事业迈上新的台阶。

    水土流失治理的一面旗

    1991年《水土保持法》颁布实施以来，在省委省政府的领导下，在有关部门的支持协作下，江西省各级水行政主管部门认真履行法律赋予的职责，做了大量卓有成效的工作。

    构建了水土保持预防监督体系。制定了《江西省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》，出台了配套文件。全省110个水土保持行政管理机构，约1400名专职执法人员。同时形成了水土保持技术服务体系。

    水土保持预防监督成效显著。现全省年审批水土保持方案近两千个，水土保持方案申报率大幅提高；人为水土流失防治取得成效，监督执法能力得到提升。

    水土流失综合治理成为我国的一面旗帜。江西省先后实施了国家水土保持重点工程、国家农发水保项目工程、国债资金水保重点工程、坡耕地水土流失综合治理工程、崩岗治理工程等5大工程，累计治理水土流失面积约270万公顷。

    水土保持科技硕果累累。江西省先后承担完成了60多项水土保持国家科技攻关项目，取得了一批国内领先水平的成果，有的达到国际先进水平，获得国家级、省部级科技奖励30余项，取得国家发明专利1项。建立了水土保持科技示范基地 5个。

    新法有力促进生态建设

    新修订的《水土保持法》，与原法相比，强化了政府水土保持主体责任，强化了水土保持规划的法律地位、水土保持预防保护、水土保持方案管理制度、水土保持补偿制度、水土保持法律责任。它的颁布实施是水利法制建设的重要里程碑，对江西省进一步依法保护水土资源，加快水土流失防治进程，防灾减灾，改善生态环境，保障经济社会可持续发展具有重要意义。

    实施新法将有力促进水保理念更新。新法在立法宗旨上，强化了科学和可持续发展观；在水保方针上，坚持预防为主的同时强调了保护优先和突出重点；在综合治理上，对水力侵蚀区提出了规范科学的治理路线；在规划上，凸显了法律地位，规定了分区防治战略，强调了水土流失综合防护体系建设；更加注重遵循自然规律，充分发挥生态自我修复能力，促进大面积植被恢复和生态改善；更加注重依靠科学技术，提高水土流失防治水平，提升防治质量和效益。因此，江西省水土保持理念将进一步向预防保护、综合治理、生态修复相结合转变，向构建科学完善的水土流失综合防治体系转变，将更加注重水土保持工作的预防性、保护性和科学性。

    实施新法将有力促进江西省经济社会发展。新法进一步强化了水土流失重点预防区和重点治理区的坡耕地综合治理、小流域综合治理等水土保持重点工程建设，提出了加快改善山区群众生产生活条件，保障当地群众粮食自给，促进农业结构调整，提高农业综合生产能力，增强农民持续增收能力的建设目标。江西省的贫困县首先是水土流失严重县，农村贫困人口多数分布在水土流失严重地区。因此，江西省要实现“中部崛起”和“绿色发展”，解决贫困县和贫困人口所在地区的水土流失成了首要措施。这些地区实现小康，就必须进一步加大山区、丘陵区、革命老区、易灾地区的坡耕地综合治理、小流域治理、面源污染治理的力度，使江西省水土保持重点工程成为名副其实的致富工程、绿色工程和民生工程。

    实施新法将有力促进江西省生态建设。新法强化了政府和部门责任和国家水土保持投入保障机制，明确国家加强对水土流失重点预防区和重点治理区的水土保持重点工程建设，加大生态修复力度，引导和鼓励国内外单位和个人以投资、捐资，以及承包治理“四荒”等方式参与水土流失治理，建立和完善生产建设项目水土保持补偿费制度，多渠道筹集资金，为我国水土保持生态建设提供了坚实的政策支撑和投入保障。江西省在生态上肩负着党和国家、省委省政府两大重托，一是在生态上继续走在全国前列，进一步提升植被覆盖率；二是保持鄱阳湖“一湖清水”。但如果自然水土流失得不到有效治理，人为水土流失得不到有效控制，两大重托就得不到实现。因此，江西省要在积极争取中央加大投入的同时，还要积极争取省各级财政加大投入，充分激活市场投入、生态补偿、生态修复和保护等机制，努力创建江西省青山常在、绿水长流、人水和谐的友好环境。

    实施新法将有力促进经济发展方式转变。新法的实施，要求对基础设施、资源开发和生产建设项目实行更加严格的水土保持监管，从根本上扭转以牺牲资源和环境为代价换取短期经济增长的行为和方式，有力促进资源节约型、环境友好型社会建设。江西省农业、有色金属、建材业相对发达，又处在城镇化和工业化加速发展时期，基础设施建设规模不断扩大，速度不断加快。因此，应当将农业、林业、水利、城市新区、工业园区、房地产业等开发建设活动纳入水土保持行政许可，实行严格的水土保持方案管理和水土保持竣工验收制度。各级政府要尽快依法划定并公告各生态保护区，在保护区实行最严格的保护政策和公平的生态补偿政策；各级水行政主管部门要加强协调，根本改变单纯追求经济、速度和规模的发展方式，通过严格的水土保持管理，科学配置水土资源，促进水土资源高效集约利用，提高水土资源的利用效率和效益，实现江西省开发建设项目生态效益、经济效益和社会效益的统一。

    实施新法将有力促进水土保持依法行政。新法对水土流失防治管理职能和制度、管理对象和措施、法律义务和责任都做出了明确规定，进一步确立了各级政府的水土保持领导职责，强化了水行政主管部门主管职责，规定了水土保持机构、人员水土保持监管权限，明确了相关部门、单位和个人防治水土流失的职责和义务。为此，江西省应建立和健全水土保持三大问责制，一是对水土保持执法机构和执法人员的问责，法律责任首条就是对执法机构和执法人员不作为的问责。二是对项目主管部门、项目建设单位及其领导的问责。项目主管部门要深入了解新法，提高法治意识和生态意识，规范建设行为，尤其是领导要亲自抓项目水土保持工作。三是对政府及相关部门的问责。要积极宣传和争取各级政府加强水土保持工作的领导，将水土保持考核指标列入各级年度考核和奖惩指标；要积极宣传和争取政府综合部门和行业主管部门，履行职责，支持水保，共同营造江西省水土保持工作有法可依、有法必依、执法必严的良好法治环境。

    为绿色崛起作贡献

    原94版的《江西省实施<水土保持法>办法》与原上位法《水土保持法》一样已适应不了形势发展的需要。现上位法已正式公布实施，修订《江西省实施<水土保持法>办法》就成为一项紧迫而重要的工作，省人大已将此建议作为今年重点督办事项；水利部也一再要求各省尽快修订地方实施办法。水利厅正在积极筹备，争取早日向省政府、省人大提交修改草案。修订一部江西特色的地方实施《办法》，不但时机已经成熟，而且迫在眉睫。

    一是修订地方办法的立法理念已经确立。省委省政府提出的江西“生态立省”、“绿色崛起”的战略，国务院批复的建设鄱阳湖生态经济区国家战略，以及江西永葆生态环境走在全国前列，永葆鄱阳湖“一湖清水”的生态目标等“两个战略，两个永葆”，已确立为修订江西省地方办法的立法理念。

    二是修订地方办法的重点已经明确。江西省农业大省，工矿产业重省，现代工业化和新型城镇化快省的地位，需要尽快修法，加大重点领域和行业的水土保持预防监督力度，迎接经济布局与资源环境协调、资源环境承载能力的挑战。江西省水土流失面积3.35万平方公里，占土地总面积20.03%，大面积的林地、坡耕地、崩岗、沙山存在严重水土流失，现每年直接沉积在鄱阳湖的泥沙达800多万吨，在森林覆盖率60%以上并持续增长的同时，河床淤积和水旱灾害也在加剧，需要尽快修法，加快水土流失治理步伐，提升治理的规模、质量和效益；江西省鄱阳湖、“五河”和东江等属重要的生态保护区，省政府公告的水土保持重点预防保护区面积达65153平方公里，涉及40多个市、县，其水土保持直接关系长江中下游、广东、香港和澳门的生态安全，需要尽快修法，调整产业结构，转变生产生活方式，加大生态修复和保护力度。

    三是贯彻执行新法的重大举措。要贯彻执行好新法，需要进一步修订地方实施办法，科学划分地方职权，细化自由裁量权，增强新法的针对性、操作性。同时，在实施办法修订的基础上，省水利厅需要独立地或联合相关部门全面地配套相关规范性文件，健全江西省新的水土保持法律体系。省水利厅拟成立修订《江西省实施<水土保持法>办法》工作领导小组，组建专门的起草班子，安排专项经费，开展专题研究、开展咨询论证，广泛征求意见，走民主和专家立法相结合的道路。

    相信随着新修订的《江西省实施<水土保持法>办法》出台，江西省水土保持事业将在水土保持法律轨道上扎实推进，并开创出更加辉煌的业绩，为保护鄱阳湖“一湖清水”，促进鄱阳湖生态经济区建设，实现江西的绿色崛起作出更大的贡献。